WHO總幹事出爐

2006年11月9日WHO網站上已經發表由Margret Chan(陳馮富珍,中國籍)擔任WHO總幹事(Direction General)的新聞。下一任UN的秘書長(secretary general)是由南韓籍的Ban Kimoon擔任,而這次果然如BMJ(British Medical Journal)文章料中:聯合國中過去從沒有來自同一區域(亞洲)的人士,同時擔任兩個重要組織內重要職位的傳統,在近期的相關選舉期間首度被打破。至於選舉過程中的角力和考量,最終是什麼因素左右了34位執行委員會(Executive Board)中各國代表的決定,其實不容易分析。

Richard Horton曾經在The Lancet(Vol368 October 7, 2006),The next Director-General of WHO一文中,以是否「具有5~10全球衛生經驗」(Global health experience)、「具有專業能力」,特別是「政策執行的能力」(Evidence for policy making)和「處理中低收入國家健康制度的經驗」(Country health system)來作為候選人之間比較的參考。在這其中Margaret Chan在Global health experience有兩個加號(moderate level of experience),因為她曾經處理過香港1997年H5N1禽流感、2003年香港爆發的SARS;除此之外,她也擔任Pandemic Influenza的總幹事、和Communicable Disease的助理幹事(Assistant Director-General),但是在國家健康制度的參與程度上就比較缺乏。

在11月6日時,當執行委員會公佈初步篩選後的五人名單如下:Dr. Kazem Behbehani(科威特籍)、Dr. Margaret Chan(陳馮富珍, 中國籍) 、Dr. Julio Frenk(墨西哥籍)、Dr. Shigeru Omi(日本籍)、Ms. Elena Salgado Méndez(西班牙籍)。其中,選舉前五人名單內有三個呼聲最高的候選人,一個是中國籍的Margaret Chan(陳馮富珍),日本籍的Sheigru Omi ,還有墨西哥籍的Julio Frenk。

Frenk具有相當顯赫的經歷背景,除了在WHO裡的工作經驗外,也擔任過Evidence and Information for Policy的執行長(executive director),更特別的是過去六年他是墨西哥公共衛生部部長(public health minister),為墨西哥做了國內衛生制度的改革(expand access to health coverage),其中的內容,The Lancet還有專題文章來報導,而更早先於2002/2003時,他就是Director-General的候選人。但Frenk的反對聲浪來自反菸團體,因為他曾經接受菸商的40億美元 「捐款」,並延長新制菸稅的徵收。

日本籍的Sheigru Omi是WHO西太平洋區的區域執行長(regional director),在WHO內已有16年以上的相關工作經驗,對於SARS和禽流感都頗有經驗。而中國籍的Margaret Chan(陳馮富珍)則從2003年起是WHO傳染疾病(communicable disease)的副執行長,也是香港的公衛長官(public health official),對SARS和禽流感也是頗有爭議,可惜的是2003年禽流感爆發時,中國處理時的不透明程度,令人不經懷疑她所扮演的角色。

除此之外,這次WHO主席的選舉,也恰巧碰到Global Fund和World Bank的健康計畫部門(health programmes section)聯合國內兩大重要組織的主席選舉,而國與國之間的政治互動關係與利益交換條件也都會互相影響到此段期間內的三個重要選舉。況且,新上任的聯合國祕書長是來自南韓的Ban Kimoon,而依照過去的選舉傳統,來自同區域的人(亞洲)是不會同時擔任重要位置的。

至於真正的競爭,不只有檯面上這些資料,許多明爭暗鬥更是在檯面下激烈進行,因為各式各樣的承諾仍然不斷的由有錢的國家,向那些尾隨於其後較窮的國家釋出。舉例來說明:為了討好WHO的執行委員會(Executive Board)的34各委員,中國政府甚至在十一月初,於北京舉辦的中國非洲貿易(China-African trade)高峰會議上,以iPOD裝載候選人的競選政見,向參與會議的代表釋出「好意」。

Lancet在2006年10月份的期刊裡,曾經提出六個問題來問所有的候選人(當時還有13位)。第一個問題是在目前健康領域裡,已經有許多國際行動者,WHO如 果不是多餘的,那麼應該要怎麼扮演這個角色呢?要競選WHO的Direction-General,當然不會自掌嘴巴,當然是正面肯定WHO在國際衛生裡的必要和重要性,Margret Chan(陳馮富珍)強調WHO對於突然爆發的疾病,可以既迅速又專業的處理能力;Julio Frenk則是強調WHO對於發展中國家(developing country)經費援助上的重要性,有趣的是他們兩位都同意,WHO應要把注意力放在應該受到重視,但是又沒有人處理的議題上。

第二題是在上任的100天內,大家要先做什麼事?這題目似乎有趣多,而且大家的回答差異性也大的多。Margret Chan(陳馮富珍)說要明確表達自己的宣示,並且好好的聽取周圍人的意見;原本也在五人名單內,科威特籍的Kazem Behbehani則是提到要好好的認識相關資源,辨認可能會遭遇到的困難,同時,看看各國遇到但卻還沒有被重視到的困難;Julio Frenk則是要準備發揮自己的長處,就是從健康制度(health system)著手。但是大家都還有提到最制式的標準答案:要達成千禧年目標-處理感染疾病,包括HIV/AIDS、肺結核、瘧疾;加強健康系統 (health system strenthening)。

第三題是WHO不應該做什麼?諸多候選人其答案的主軸仍圍繞在WHO的創辦終旨之一,那就是WHO絕不可以把商業和政治利益擺在健康之前。Frenk更主張WHO不應該涉入該國政府責任內的活動,但是他所在行的國家健康系統,不算在其內!有趣的是,他也主張WHO不應該扮演直接生產新科學知識(direct generation of new science)的角色,因為這是研究機構和大學的責任。而Margret Chan(陳馮富珍)則認為WHO面對的危險是:預算太少,所以不能夠好好推廣WHO。其實這種問題回答的範圍可以很模糊,身為有點政治歇斯底里的台灣人,如果WHO不可已涉入各國的國內事務,那麼依照現在中國的對外堅稱,台灣大概就是付屬於其下的地方政府,就像在SARS爆發期間,中國表示:兩岸衛生系統的交流與通道是暢通的,信息交流也很方便,但台灣卻啞巴吃黃蓮,有苦卻說不出啊!

第四題是要設計什麼機制,來保護WHO的科學和政策獨立性,避免受到特殊利益的阻撓和傷害。大部分的候選人,都認為應該把衝突所在的地方透明化 (transparency)。厄瓜多籍的Palacio認為與NGO合作,甚至跟NGO募款,再加上把WHO的責任下放,做到「去中央化」 (decentralization),可以避免來自中央的政治壓力,而專心於健康事項的努力。Margret Chan(陳馮富珍)強烈的認為,只要有好的策略,就可以讓WHO免去許多利益團體所施加的壓力。法國籍的Kouncher則建議執行委員會設立一個倫理與人權委員會(commission on Ethics and Human Rights in International Health),當有利益團體的衝突時,擔任監督工作。在聯合國下面的WHO,真的又免除政治角力,困難度一定很高,不過Margret Chan(陳馮富珍)的主張倒是沒有進一步解釋,所以更難以理解她想要澄清的事實。

第五題是針對WHO有時把國家政府(government)利益擺在人民的健康(well-being)之上,是否有兩全其美之策呢?針對這議題,候選人們的詮釋之間就有比較大的差距。譬如有人認為WHO本來就是回應每個會員國的需要,而非個人,他不相信會政府會棄人民於不顧。也有人認為WHO在做決策(decision-making)時應該要高度透明化,並且與媒體和大眾保持良好的互動關係很重要。科威特的Behbehani主張WHO應該要替那些不能夠替自己說話的人民代言,而Frenk也認為WHO在直接面對公民社會上,目前的作為對於此領域的貢獻仍有所欠缺。那Margret Chan(陳馮富珍)她又是怎麼說呢?她認為一切應首重溝通,但她也承認WHO在大眾面的確做的不夠多。而針對這樣的缺陷,厄瓜多籍的Palacio和日本的Omi都主張權力下放,明確落實「去中央化」(decentralization),同時,加強區域負責人和在地機構的合作與溝通。説實在話,這題還真的很難回答,不過也是可以看出WHO在某種程度下還是各會員「國」運作為主,人民的健康還是掛載於國家之下,而目前台灣的處境,也是面臨這樣的重大考驗?因為光是先前在面對SARS疫情與處理過程當中,我們就因為沒有國家的代表權,就失去了跟全球疫情同步處理的權力與機會。

第六題,不論在國際和在地政治體方面,政治對健康都有重大的影響,在相關的健康議題上,WHO如何能夠擴大本身有響力呢?這幾年來的SARS和禽流感或是南亞大海嘯,都讓我們發現健康的問題,其實在國際的層面上有其重要性,但WHO是否有因為這些事件,而得到更大的認同或影響力呢?Margret Chan(陳馮富珍)誓言要擁護2005關於「全球化世界中健康促進的曼谷憲章(Bangkok Charter for Health Promotion)」 中的主要宣言:即強有力的政治行動,廣泛的參與和持續倡議(strong political action, broad participation, and sustained advocacy)。而Omi和Frenk都相信,WHO應該要多方面拓展與NGO的接觸,以確保在健康議題各方面的影響力。其實這些回覆都是只是不斷提及憲章的內容,且多半照著憲章的內容重申一次自己詮釋後的觀點而已;但是政治與政治化之間的界線其實很難拿捏,到底強而有力的政治行動,是否能保證是「基於以人權為基礎的健康」為出發點,還是淪落為國與國之間的利益交換籌碼,是未來我們更要小心注意的!

經過六個問題的審視後,不見得對每個候選人背景都有夠深刻的了解,但是以Lancet的這些系列報導經過整理綜合後,反而較難看到實際上每個候選人對於自己最堅持的主張細節。不過根據 Lance Blog相關系列文章的作者表示,這次已經是歷年難得的候選人資料介紹說明,因為候選人不但回答了上面六個問題的訪問,甚至也有許多人在Lancet上面公開的發表自己的政見主張(但這期間沒有看見陳馮富珍的個別報告)。事實上,就如同BMJ的文章(Who will lead WHO? Volume 333, 4 Nov 2006)裡提到的:贏家一定是最聰明狡猾的政客(it seems to be the most astute politician who will triumph),這期間包含了多少程度的政治運作、與利益交換條件(同一相近時間內也有Global Fund的選舉和World Bank的健康計畫部門選舉),就彷彿政黨選舉期間內在內閣職位上討價還價般的吵鬧,作者Anne Glusker還提到:利益交換和政治活動是WHO總幹事選舉的特色(Deals and politicking charaterise the contest for a new director general of WHO)。

此外,關於本次WHO最後當選的總幹事-Margret Chan(陳馮富珍)的背景,除了文章開始提到她在WHO的工作經驗外,還可以稍做點補充。她現年59歲,在跟她先生去加拿大和就讀醫學院前,她是學校老師。後來,她於加拿大的 Western Ontario大學取得醫學學位,並於國立新加坡大學取得公衛學位(public health degree)。她後來於1978年進入香港衛生署(Department of Health),並於1994年被任派為署長,在2003年SARS侵襲香港期間,她以香港健康部部長的身分赴日內瓦WHO就職人類環境保護司司長 (Director of Protection of the Human Environment)。

這此選舉最後的投票結果,由三十四個會員國組成的執行委員會,就五人名單進行投票,在四輪投票中,陳馮富珍都保持領先,最後以24比10票的絕對優勢,擊敗前面提到的墨西哥衛生部長Julio Frenk,成為擔任WHO總幹事此職位的首位中國人。一場國際外交力量的角力總算暫時告一段落,日本這次想要拉攏執行委員會中的九張非洲票,似乎還是不敵中國的影響力;BMJ曾經提到在2003年SARS期間,陳馮富珍似乎有些沒有釐清的點,而爾後,關於WHO在新任的總幹事長領導下的方向,應該會有更多的評論會出現,如果有機會再做追蹤報導。

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